How the JDA (Japanese with Disabilities Act) was created :current and future problems
この論文は「リハビリテーション連携科学 vol. 1８ no. 2 2017」に寄稿したものです。
抄録：2001年12月，障害12団体が障害者差別禁止法を実現する全国ネットワーク(JDA全国ネットワーク）を結成して，国会内で議貝に呼びかけ障害者差別禁止の勉強会を継続することで，次第に法律制定について政治家の理解と共感を広げていった. 2006年には国連で，障害者権利条約が採択された. 2009年に鳩山総理への提言書の呈上，総理は2週間後，障害者制度の改革を閣議決定，差別禁止法制定の動きも始まった. 紆余曲折はあったが 2013年6月，国会で障害者差別解消法が成立，2016年4月施行された. この法律により，障害を理由に差別をすることが禁止された. 差別を解消するため合理的配慮をすることについて国自治体は義務， 民間は当面努力義務とされた. 差別禁止条例を制定する自治体も徐々に増えているが自治体も民間も取り組み姿勢はかなり格差があり，法の理念に基づいた対応は全般的に遅れている. 社会全般の意識の向上を期待する.
１. 初めに
「障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律」（以下「障害者差別解消法」という）は、2013年5月に衆議院本会議で、6月には参議院本会議で（附帯決議も含めて）可決され、6月26日に公布された.障害者差別解消法の成立を受け、同年12月4日には、国連の障害者の権利条約（以下「条約」という）批准の承認案が国会で正式に採択され、2014年1月20日、日本政府は「条約」を批准、2月19日から発効した. 「条約」は、障害者の基本的人権の享有を確保し、障害者の固有の尊厳の尊重を促進することを目的として、障害者の権利の実現のための措置等を定めている.
私たちは、「障害を理由とする差別の禁止」という理念と目的を共有する多くの団体と共に2001年12月 9日（障害者の日）に、「障害者差別禁止法（JDA）を実現する全国ネットワーク」（以下、JDA全国ネットワーク、と略）を結成し、日本障害者協議会(Japan Council on Disability, JD)、日本障害者フォーラム（Japan Disability Forum, JDF）、DPI(Disabled Peaples’ Internatioal)日本会議、日弁連等の主要団体と連繋しながら広範な運動を展開してきた.
JDA全国ネットワーク代表団が、2009年11月24日に、当時の鳩山由紀夫総理大臣を官邸に訪ね、「障がい者制度改革推進本部の立ち上げ」、「国連の障害者権利条約の早期批准」、「障害者差別禁止法の早期成立」を骨子とする要望書を直接お渡しした. 鳩山総理は、直ちに12月8日に総理大臣を本部長として「同本部を設置する」旨の閣議決定をされた. 我々が提言書をお届けしてなんと2週間後というスピードであった. 2010年11月には、内閣府に「差別禁止部会」が設置され、私も副部会長の重責に任ぜられた. その後、差別禁止部会は2010年11月から2012年9月まで、延べ25回、100時間を超える議論が展開された. その結果、差別禁止部会において全会一致による詳細な「意見書」がまとめられ、2012年9月20日、棟居快行部会長、私（副部会長）、東俊裕内閣府担当室長他と共に中川国務大臣に提出した. ここに至るまで尽力された先達や同志に、あらためて深甚なる感謝と敬意を表したい.
ところで、国連の障害者権利条約は、障害者の社会への完全参加を求め、「Nothing about us, without us!」、すなわち「私たちを抜きにして、私たちのことを決めないでください」を合言葉に、全世界において高まった障害ある人々の願いであり、2006年12月13日に国連総会で採択された. 我が国は、高村正彦外務大臣が2007年9月28日に、国連においてこの「条約」に署名した. 条約が我が国において有効となるには、国会での批准が必要である. また、条約の実効効果が発揮されるためには、既存の国内法を見直し、条約との整合性を確保することが求められていた. しかし、2009年3月当時、外務省は、国内法の見直しを行わずに国会での批准をめざして作業を急いでいた. 国内における従来の各種法律や制度がそのまま据え置かれるならば、結果として、形式的に「条約」に参加して、障害ある国民の権利は確保、改善されないままにとどまることになる危険性があった. そこでJDA全国ネットワークは、条約批准を急がず、また、これまでの国内法を個別に見直すという膨大な時間をかけることなく、しかし、従来の法律に広く網をかけるために「障害者差別を禁止する法律」制定の早期実現を、なお一層めざす運動展開を強化するに至った.
私事ながら、「決して、恩恵のために自由を、慈善のために尊厳を捨てることはしない」と心に銘じ、「人間に無能力者はいない、あるのは能力者だけだ」を信条に、「保障よりも働くチャンスを」の綱領を掲げ、不合理な社会的障壁と根深い差別に対して、非力ながら今日まで闘い続けてきた. そしてそれはまだ途上にあった.
障害のある人たちが、国家や社会の慈善や恩恵と庇護の中で生きていくことが前提となっているような社会は、本来の社会ではない. すべて人は固有の権利の主体であり、保護される客体ではない. 従って自由な選択と自己決定を通じて人生を享受していくことは当然過ぎるほど当然である. その認識の下、個の尊厳と自立の精神に基づき、だれもが障害の有無や状況で分け隔てられることなく、たったいちど限りの人生をすばらしいものにしなければならない. 法律が出来た、でとどまることなく、いわれなき差別も偏見も解消された真の共生社会の実現を目的として、2014年9月、それまでの運動団体である「JDA全国ネットワーク」を改組し、「一般社団法人障害者の差別を禁止・解消を推進する全国ネットワーク」を設立し、日本社会における障害者差別を解消する行動を強化、推進している. 一般社団法人の略称は、同じく、「JDA全国ネットワーク」と称し、英文名称は“Japanese with Disabilities Act”（障害のある日本人のための法律）である.
２．障害者差別禁止法は福祉サービス法ではない
「障害を理由とする差別を禁止する法律」は、1990年に米国で障害者差別禁止法（Americans with Disabilities Act of 1990：ADA）が世界で最初に制定され、その後、EUをはじめ世界中で差別禁止法がつくられていった. 当時、日本においても障害者団体などが中心になり、運動がなされた. しかし、その力は弱く、日本では無理なのか、という思いで、障害当事者の希望と期待は次第に弱体化していった.
2001年8月、国際連合（以下 国連）は日本政府に対して、差別禁止法を制定するように勧告した. しかし、当時の小泉純一郎政権は消極的なようであった. 一方で、厚生労働省は財源を理由に障害者福祉を介護保険に統合することを進めていた. 自立支援のプログラムが不十分な介護保険に障害福祉が統合されることは、心身に障害のある人の人生が制約されることになる、という危機感から、JDA全国ネットワークの運動が開始された次第である.
社会一般に、「障害者の福祉施策は遅れている」という認識はある. しかし、「差別を受けているか」、と問われると、障害当事者でさえも「さて、どうかな？」と考え込む. たいていの人は、障害者が社会で「差別」されている、又、している、と思ってはいない. 障害があるためにできないことがたくさんある. でも仕方がない、というあきらめのなかで当事者は生活している. 実は障害があって参加できない、行動できない、そんな日常生活のなかに、「障害を理由とする差別」が存在している. 「国民としての権利」、「基本的人権」さえも行使できないことがある、という状況に気づくべきであったのだ. 国が差別の禁止に関する法制度の整備について本格的な取り組みに入ったのは、前述のとおり、2009年の政権交代の後である. ある意味で、2007年の国連の障害者権利条約への「高村外務大臣の署名」の決断と、2009年の「鳩山政権における閣議決定」は、わが国の「障害者」の地位、そして国、社会の対応のあり方を、根本から変えていこうとする理念と方針を明示した記念すべき出来事であった. 何が変わったのか、それは次の2点である.
第1点、従来の障害者施策は、「福祉制度」を充実して障害者を救済する、支援するという社会保障の理念を主体として形成されてきた. しかし、それだけではなく、障害のある人も一人の国民として基本的人権を保障されるべきであること、同じ国民として社会生活において、「完全参加と平等」を確保されるべきであるという理念が明確に打ち出されたことである. たとえ、心身に何らかの障害があったとしても、障害のない人と同様に教育、医療、雇用その他の機会が得られ、国民として保障されている権利と義務を行使できる立場、状況が確保されるべきである、すなわち、まず「人権問題」として対応されるべきであるとの考え方に変わったのである. さらに障害、あるいは障害による何らかの負の部分があれば、それは「福祉」で補う、支援するということが明確にされた.
第2点、これまで障害者制度や施策は、障害当事者の意見をほとんど聞くこともなくつくられ、対応されてきた. しかし、これからは「障害当事者の意見を抜きにしてはならない」という意識、認識であるべきという考え方ができたことである.
国連での「障害者権利条約」の審議・議論の段階では、世界中の多くの障害者団体がいろいろな形で意見表明をし、それが条約に反映された. そのスローガンは、「私たちを抜きにして私たちのことを決めないでください」（Nothing about us without us. ）であった. これは今や世界で当然のことと考えられるようになったのである.
３．私の「差別」体験
私は1歳のときにポリオに罹り、下肢麻痺の障害者となった. これまでの私の人生は、障害がある故にいろいろな問題、困難、そして、普通とは異なる周囲の対応、待遇などにより、あるときは「便宜」が図られ、あるときは「差別」を受けてきた. 自分が望んで障害者になったわけではない. しかし、からだに障害があるということで、他の人たちと異なる対応を容諾しながら生きてくるしかなかったのである. 障害者の多くは歯を食いしばり、我慢しながら，人生をやってきている. 障害があるがゆえに、さまざまなチャンスを得ることもできずに、遠回りをしている. あきらめるか、我慢しながら過ごしている. 1回しかない人生なのに、である.
小学校入学の直前に、母は私を連れて入学予定の学校に相談に行った. 「就学猶予・免除という制度があるから、必ずしも学校に来なくてよいのです」と校長は母に言ったという. 6歳だった私はそのときの情景を今も記憶している.
都立高校では、合格発表のときに別室に呼ばれ、学校側から私のからだについてこと細かく聞かれた. 卒業後に恩師から初めて聞いたのだが、合格判定の職員会議で、当時の体育の教師が「体育の実技が受けられない生徒には単位をやれない、入学させるべきではない」と声高の発言があり、それが結論となりかけた. しかし、最後にひとりの先生が立ち上がり、「体育の実技ができないという理由だけで他の授業の機会を奪ってよいのか」と、これまた声を大にして、演説のように発言されたそうだ. それで会議の空気はがらりと変わり、私は「入学」を許されることになったということを卒業後に聞かされた. その先生には、私と同年代の、障害のある息子さんがいらしたのだった. 私はその先生によって救われた. もし、その方がおられなかったなら私は予定の高校に入学できなかった. 出会った人、そのときの場面によって結果が変わってしまう. そんな偶然性の世界に身を任せて幸運、不運に立たされる. それが障害のある人たちのこれまでの運命であった. さらに、私の人生に決定的に影響を与えた出来事があった. 就職に際して、志望する企業に送られた書類は試験の前に返送されてきた. 障害者は採用しない、という明確な理由であった. 書類を送る前に電話で志望先に問い合わせもした. しかし断られた. それは100社を超えた. 私は「直接差別」に会ったのだ.
４．「障害者でもできる」ことに挑戦
1966年に大学を卒業、すぐに障害のある人たちに呼びかけ、4月、日本アビリティーズ協会（任意団体）を設立した. 「保障ではなく、働くチャンスを！」をスローガンに、障害者自らが協力して働く場をつくろうと運動を始めた. 2か月後の6月、障害者を中心に5人を雇用し、印刷会社を設立した. 「会社」といっても、和文タイプが3台、小さな電動の輪転機が1台、中古の断裁機が1台という零細印刷所だった. 今から51年前、当時「日本アビリティーズ印刷㈱」現在のアビリティーズ・ケアネット株式会社の創業であった. お客様の開拓は当然にして困難だった. 障害者の素人集団に満足な仕事ができると、誰も受けとめてくれなかった. たしかに、職業訓練校で印刷の仕事を習得したという障害のある従業員たちの拙劣な技術は「売り物」として通用せず、技術レベルを引き上げるのに大変苦労した. 赤字が続き、倒産寸前まで追い詰められたのは一度や二度ではなかった. しかし、不思議に道は拓かれた.
創業して5年後、淡路島出身の衆議院議員、故・原健三郎氏にお会いする機会が到来した. 大臣は私の話に耳を傾けてくれた. 障害者が一般企業に就職できない現状、しかし障害があっても職業能力を持っている人はたくさんいること、そして、障害があってもあたりまえに働けるよう法律を整備していただきたいこと、などであった.
「できる」、というその証明として、アビリティーズの5年間の印刷事業の成果をまとめて持参し、説明した. その頃、ようやく20名程の障害者中心の小さな印刷会社として、わずかながら利益を上げ、株主に配当もしていた. あわせて障害者を雇用する企業に対する国の支援制度をいくつか具体的に提言書にした. 最初は大臣と審議官だけであったが、関係する局長、課長などをさらに呼び、最後に、「障害者の雇用対策を検討せよ」と大臣指示が出された. それから4年半後の1975年10月、改正障害者雇用促進法が国会に提議され、成立した. 翌76年4月施行され、現在の雇用率制度をふくむ、障害者雇用促進施策が始まった.
５．「月1万2,000円の報酬で福祉的就労」とは？
1971年6月に原大臣に面会する直前の同年4月、私は米国の障害者が働いている企業や福祉団体を訪ね、障害者の雇用事情を調査した. 重度の身体障害者の就労を可能にするため、支援、補助する機器の必要なことが確認できた. そこで、アビリティーズは福祉用具、リハビリテーション機器の事業の取り組みを開始することにした. 1972年であった. 米国の視察を通して、心身に障害があっても何かしら能力があること、できないと思い込んでいた人でも思わぬところで力を発揮できる場があること、必要なのは寄付や補助金ではなく、障害があっても働くことの出来るという社会の理念の構築と、雇用、就労の現場をつくるということだということをいっそう確信した.
今、日本の障害者は750万人、就労している障害者は60万人といわれている. その60万人のうち約20万余の人々が、何らかいただく報酬、手当、それは一人月1万2,000円だといわれている. これを国や専門家は「福祉的就労」といっている. しかし、実態は障害者の失業者集団である. 働く権利を保障せず、放置している. 見て見ぬふりをいまだ国はしている. 障害のある人たちについても、憲法に定められている基本的人権の確保、労働の権利と義務が実現されていない. これは明らかな差別、憲法違反である.
６．憲法で保障されていても、実は「保障されていない」現実
今なぜ差別解消法なのか、もちろん、憲法ではすべての国民に対して、「人権の尊重」を明確に保障している. とりわけ第11条、13条、25条では人間の尊厳と人権を保障している. 将来も現在も、国は国民に「基本的な人権」と「生存権」を保障している. 14条は国民は法の下に平等であり、差別されない. 15条はすべての成人に選挙権を保障している. しかし、現実には多くの障害者が投票に行けない. 選挙公報は文字によること、とされているが、視聴障害のある人の場合、候補者の情報を直接に得ることができない. 憲法で保障されているはずなのに「選挙権」を行使できない国民が現におり、それが放置されているのである. 26条では、国民は教育を受ける権利が保障されている. しかし前述のとおり、私は就学猶予・免除制度があるからと、「学校に来なくてもよい」と言われた.
全員就学制度が1979年から始まった. しかし、障害のある児童は近くに普通校があっても、自宅から遠く離れた特別支援学校に行くことを「指定」される. 特別支援学校と一般校との受入基準が不適切で、地域によっては、軽度の障害でも特別支援学校に入ることが強制されている. 憲法27条では、国民には労働の権利が保障されているが、障害者の多くはその機会を得られていない.
７．裁判規範性のある差別を禁止する法律が必要
2011年7月に障害者基本法が改正された. 改正以前は「障害者の福祉の増進」を目的としていた. 改正後は、「個人として尊重され、共生する社会を実現すること」を目的とした. 「基本的な国民の権利」として、障害者基本法を位置づけたことが、改正の大きな意義の一つである. 憲法に明記されているにもかかわらず、教育や労働、選挙などにおいて、それを行使できない人たちが現にいる. 憲法や障害者基本法を頼りに裁判所に訴訟を起こし、権利を回復しようと努力をしてきた人々がたくさんいる. しかし、こうした申し立ての多くは認められておらず、裁判では門前払いまたは敗訴となっている. それはなぜか？憲法や障害者基本法は裁判規範性のない理念法だからである. 前述のとおり、憲法で人権や権利を国が国民に約束しているからといっても、訴訟では勝てない. 司法判断の根拠とならない. そこで、裁判根拠、裁判規範性のある「差別を禁止する法律」が必要なのであった.
８．差別を禁止する法律制定への運動
自治体においては、千葉県の堂本暁子知事（当時）が中心となり、国に先駆けて障害者差別禁止条例の制定に取り組み、2006年10月に千葉県議会は全会一致で条例を制定した. その制定に至るプロセスでは、県内30か所以上で知事自ら出席して、タウンミーティングを開催するなど、県民参加型の集会を行った. そのなかで、差別を受けた事例として約800のケースが報告された. 千葉県での制定は他の自治体にも影響するところとなり、これ以降、いくつもの自治体で条例が制定されている.
９．障害者差別解消法のねらい
障害者差別解消法のねらいの1点目は、差別の解消に向けた取り組みを重要視しており、障害者の日常生活において社会的な障壁をなくすことである.
2点目は、差別に対し罰則を与えることではなく、共生社会の実現のための共通ルールを明確にして機能させようということである. そのために何が差別にあたるのかを明確にするとともに、法的に保護することを目的に、法律的根拠を明確にすることである.
3点目は、高齢者人口が3,000万人を超え、今後もなお増加する日本の社会において、障害者の差別の解消とともに、心身が衰えてくる高齢者を含めての社会全体を、元気で楽しく暮らせるように変えていこうとするものでもある.
4点目は、差別の防止の啓発、相談体制を整え、また紛争の防止および調整の体制の整備である.
法律はできたが、現実的には、相談や調整、紛争などの場面を通しながら、具体的に明らかにしていかねばならないことが多くある. 例えば、「差別の定義」、「差別の形態」、差別をなくすための「合理的な配慮」などの定義や基準を明確にすることは、今後時間をかけながら、国民的意見合成が必要である.
さらに合理的な配慮のために、あるいは差別をなくすために、ある場合、ある状況においては「過度の負担」になるが、過度の負担とは何か、過度の負担の場合にはどうするか、ということについても今後、ケースの積み重ねによって明確にされるであろう. 「不均等待遇」についても同様により明確にされることが必要だ.
１０．障害者差別解消法で社会は大きく変わる
米国ではパソコンなどの操作において、キーボードで入力すると自動的にその音声に翻訳される. そういうソフトをダウンロードして必要な人が無料で使え、社会全体で一般化している.
聴覚障害の人がホテルに泊まる際に、緊急時にバイブレーターで報知する機器を貸し出すホテルもある. このようにしなさい、と法律が具体的に示さなくても、基準が明確にされることにより、差別を解消する対応がなされるようになってくると期待される.
不動産などの賃貸借契約においても、今も明らかに差別が存在する. 私がアビリティーズを創立したとき、小さなバラックのような工場アパートを社屋として借りた. しかし最初の1年に4回も転居しなければならなかった. 「障害者が働いていて火でも出されたら困る」、と言われたこともあった. 障害のある社員のための寮としてアパートを借りようにもなかなか借りられなかった. 今でも障害のある人が部屋を借りるのは容易ではない. 米国では7戸以上ある共同住宅は建物全体すべてバリアフリー化することが条件づけされている州もある.
医療の現場では、聴覚や言語に障害のある人とはコミュニケーションをとりにくいということで、医師がきちんと病状を説明しない、あるいは診療を拒否することがあるという事例が報告されている.
１１．国、地方公共団体等に合理的配慮が「義務化」、民間は当面「努力義務」
前述した内閣府障害者政策委員会差別禁止部会での検討では、法律は、「障害者差別禁止法」とされることを報告書で明確にした. しかし、最終的に国会上程段階で「障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律」（障害者差別解消法）とされた.
この法律は、障害者基本法第4条の「差別の禁止」の規定を具体化する立法として位置づけられている. すなわち、
1. 障害を理由とする差別等の権利侵害行為の禁止
2. 社会的障壁の除去を怠ることによる権利侵害の防止
3. 国による啓発・知識の普及を図るための取り組み
をもって、差別の禁止という基本原則を実現しようとするものである. 基本的な考え方として、作為による差別にかかわる「差別的取扱い」と不作為による差別にかかわる「合理的配慮の不提供」の禁止規定が示されている. 義務づけの対象は、「国の行政機関や地方公共団体等」に法的義務を課し、「民間事業者」には当面、努力義務として規定された. 国公立の学校・福祉施設等には法的義務が課される. 民間事業者については事業分野別の指針（ガイドライン）が定められることになり、すでに各省庁から対応案がかなりだされている. しかし、各業界の対応は遅れている.
雇用分野については、障害者雇用促進法の改正により、事業主に対して「差別の禁止」と、「合理的配慮の提供」が法的義務とされる. 法律は2016年4月より施行される. また、施行後3年をめどに必要な見直し検討をすることとされている. そればかりか自治体の姿勢、取組みも相当な差がある.
１２．おわりに
日本社会において、この法律が成立したことの意義は大きい. 各国の経済や政治そして生活が、グローバルな社会へと急速に進展している時代である. 心身に障害のある人たちの人権や生活がどう確保されるか、国家間の違いや格差を解消して、地球的視野に立って、誰もが対等に、平等に、豊かで楽しい人生を確保できるような世界をつくることをめざすときである. 国連の障害者権利条約はまさにそれを目標とするものである.
前述の通り、国連の障害者権利条約は、2015年2月19日から発効した. また、障害者差別解消法は2016年4月に施行された. これにより障害を理由とする差別を禁止し、権利を確保、実現という基本的な方向は決まった. しかし、現実の社会で差別の解消が実現していくことは容易ではなく、まだ時間がかかる. 障害者差別解消法で市町村に策定が義務付けられた対応要領を実際に作ったのは、施行半年後の2016年10月1日時点で、全国の1741の自治体で43％にとどまっていた. また、差別に関する障害者からの相談や差別の解消のため市町村などに設置を求めている「障害者差別解消支援地域協議会」についても、設置されたところは29％にとどまる. （2017年1月29日東京新聞）
法務省が法律施行後の1年間に人権侵犯事件として救済手続き救済手続きを行った件数も292件にも上り、法律が守られる状況は程遠いのが現実である. 国主導の差別解消体制を期待するだけではなく、都道府県、市町村等身近な自治体で、地域で、職場で、学校で、障害者権利条約と差別解消法に照らして、差別を解消する行動を市民の立場から取り組んでいくことが大切である.
伊東 弘泰
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